20世纪20年代，日本爆发金融危机，国内工农运动蓬勃发展。为了摆脱危机，日本急于将国内矛盾引向国外，发动侵略战争。1927年4月，推行对华“强硬外交”的田中内阁上台。1927年 6月27日至7月7日，身为首相兼外相的田中义一在东京主持召开“东方会议”。会议最后以田中的总结报告《对华政策纲领》作为结论。“纲领”指出，“关于满蒙（中国东北和东部内蒙古地区）。特别是东三省，由于在国防和国民的生存上有着重大的利害关系，我国不仅要予以特殊的考虑，而且要使该地维持和平与发展经济，成为国内外人士安居的地方”；“万一动乱波及满蒙，治安混乱，我国在该地之特殊地位与权益有受侵害之虞时，不问来自何方，均将予以防护；而且为了保护这块国内外人士安居、发展之地，应当有不失时机地采取适当措施的思想准备”。为此，日本当局制造了旨在把中国东北和内蒙古地区分离出去的“满蒙特殊论”，成为后来日本侵略中国和亚洲的理论根据。为贯彻这次会议所确定的侵略方针政策，同年8月日本又在大连召开第二次东方会议。第二次东方会议由森恪主持，驻华公使芳泽谦吉、驻奉天总领事吉田茂、关东厅长官儿玉秀雄等人参加。会议要求扩大日本对京张（北京-张家口）铁路之权利；同时确定，如中国在东北三省自办铁路，凡与日本利益有冲突者，应予干涉，不许修建。